“Ni alto grado de inteligencia ni imaginación o siquiera los dos juntos hacen al genio. Amor, amor, amor, es el alma del genio”
 Wolfang Amadeus Mozart

ISSN0719-0212

La importancia estratégica del Mercosur: la íntima relación de Brasil y la Argentina

P. A. Valenzuela-GutiérrezPor
Publicado el 16 Sep, 2012

Argentina - BrasilLa importancia del Mercosur en las relaciones comerciales de la región ha sido cuestionada desde la formación misma del bloque en 1991. Sólo por algunos años los países miembros mantuvieron ciertas políticas económicas convergentes que permitían prever cierta estabilidad de las relaciones entre los Estados. Sin embargo, las crisis que han vivido los países fundadores del bloque: Brasil en 1999, la Argentina en 2001 y Uruguay en 2002, han levantado una nube de constantes cuestionamientos sobre la efectividad del Mercosur, particularmente por su importancia en el plano comercial y en las perspectivas de integración del cono sur.

A lo anterior, se han sumado medidas recientes aplicadas por la Argentina y Brasil con miras a proteger ciertos sectores de la industria doméstica. El gobierno de Cristina Fernández ha impuesto una serie de restricciones comerciales y cambiarias que han convertido al país en uno de los más cerrados y proteccionistas del mundo. Eso ha generado conflictos internos en el Mercosur, particularmente con Uruguay (Clarín, 31/08) y en alguna medida también con Brasil (Opalc, 2009). Aunque actores extrarregionales también han mostrado su preocupación por la aplicación de este tipo de medidas, particularmente la Unión Europea, los Estados Unidos y México (El Economista, 08/04).

En consecuencia, el Mercosur empieza a ser percibido por los países promotores del libre comercio en el seno de la OMC como un bloque que va contra la corriente en el comercio global, ignorando convenientemente las medidas proteccionistas que aplican algunos países desarrollados para proteger también sectores poco competitivos de sus economías, como la agricultura de los Estados Unidos. Y en ese contexto de aparente colapso del Mercosur se para la Alianza del Pacífico, un grupo de países que mantiene acuerdos de libre comercio alrededor del mundo y entre ellos: Chile, Perú, Colombia y México. Un bloque que se pinta como el antítesis de un Mercosur mohoso apegado a prácticas propias de los tiempos del ISI, dirán algunos. Incluso, si antes la utilidad del Mercosur se cuestionaba hoy simplemente al bloque se le da por muerto, yo mismo en un artículo anterior señalé que el Mercosur terminaría corriendo una suerte parecida a la de la Comunidad Andina de Naciones, es decir, una desintegración gradual que llevaría a que no se vieran más acciones concretas de integración, salvo los accesos diferenciados en los aeropuertos para los ciudadanos de los países miembros del bloque.

Pero la importancia del Mercosur parece trascender al simple intercambio de bienes entre los países y la experiencia de 20 años de intentos de integración económica sugiere que existen otros intereses que llevan a que el bloque sobreviva. El Mercosur es la institucionalización geopolítica de la tensión entre los dos países más grandes de la región: Argentina y Brasil. Según Pope Atkins (1991) cuando la región se empieza a configurar como un subsistema internacional relevante a principios del siglo XX el eje de poder regional se configuraba entre Argentina, Brasil y Chile, lo que en política exterior se ha conocido como el ABC sudamericano. Entre los tres actores se generaron disputas importantes por la hegemonía regional. El primer actor rezagado fue Chile y más tarde Argentina, países que pasaron a ocupar una posición secundaria frente a la hegemonía ascendente de Brasil.

El acercamiento entre Brasil y Argentina se inició en 1979, sobrevivió a la guerra de las Malvinas y a las transiciones políticas de ambos países y se cristalizó en los acuerdos entre los gobiernos de Raúl Alfonsín y José Sarney firmados a partir de 1985 con la declaración de Foz de Iguazú, en la que ambos países acuerdan una visión común respecto a ciertas realidades y problemas regionales, como la deuda externa, el deterioro de los términos de intercambio, entre otros; así como también el apoyo brasileño a la causa argentina por Malvinas y el respaldo a la iniciativa de Contadora por la paz en Centroamérica. En esa misma oportunidad, Brasil y Argentina firmaron un protocolo para una política nuclear conjunta.

Más tarde, en julio de 1986, en Buenos Aires, ambos gobiernos firmaron un acta para la integración argentino-brasileña, mediante la cual se instauró el programa de integración y cooperación económica entre ambos países, el que establecía un programa gradual de integración en proyectos específicos de la relación bilateral. En el marco de esta estrategia y hasta 1989 se firmaron 24 protocolos de integración entre la Casa Rosada y Planalto. El tercer acuerdo se firmó en diciembre de 1986 y se denominó acta de amistad, democracia, paz y desarrollo entre la República Argentina y la República Federativa de Brasil. Dicho documento estableció un compromiso sólido por hacer más fuerte la cooperación internacional entre los dos países. Finalmente, en noviembre de 1989 se firma el tratado de integración, cooperación y desarrollo entre los dos países, el que puede ser considerado el antecedente más directo del tratado de Asunción, que da origen al Mercosur en 1991, pues buscaba la armonización de las normas tarifarias y aduaneras entre los dos países con miras a establecer en el mediano plazo un mercado común.

De lo anterior no hay que derivar que Uruguay y Paraguay son invitados de última hora al Mercosur, ambos países mantienen relaciones comerciales y acuerdos bilaterales tanto con Argentina como con Brasil. En el caso de Uruguay baste mencionar los acuerdos relacionados con el uso del río de la plata; y en lo que a Paraguay respecta, los acuerdos por la represa de Itaipú. Sin embargo, no hay lugar a dudas que los dos países anclas del Mercosur y sus principales precursores a partir de los acuerdos Alfonsín-Sarney son Argentina y Brasil. De ahí que la importancia del Mercosur no radique sólo en el intercambio comercial entre sus miembros, sino que alcance elementos estratégicos de interés para ambos países.

La pregunta que nos podríamos hacer es qué importancia puede tener Argentina en el concierto internacional y regional, un país cuya política exterior resulta en muchos casos erráticas y altamente influenciada por la política doméstica, como se ha visto en su relación con Venezuela, los Estados Unidos o Uruguay. La respuesta resulta sencilla en dos niveles, el comercial y el estratégico. El comercial porque si bien es cierto el mayor socio comercial de Brasil es China, la Argentina representa el principal comprador de productos manufacturados brasileños, con lo cual se da una mayor complejidad en la relación comercial, superando el simple intercambio de soja y minerales.

En el nivel estratégico, en tanto, la relación de Brasil con Argentina tiene que ver con la posición en el atlántico sur de ambos países. La estrategia nacional de defensa de Brasil ha establecido una amplia área de seguridad nacional que incluye de manera enfática las eventuales amenazas en el atlántico sur, otorgándole tanta importancia como a la Amazonia. Lo llamativo es que esta zona es la más descuidada por los Estados Unidos, lo cual permite inferir que para Brasil es una prioridad establecer y consolidar su propia zona de influencia en esta parte del hemisferio. De ahí que la relación bilateral con la Argentina sea fundamental para los objetivos nacionales e incluso globales de Brasil, con lo cual, las Provincias Unidas del Río de la Plata se convierten en una potencia regional de segundo orden fundamental para que el líder regional llegue a cumplir sus objetivos a nivel global, en este caso, establecer un área de influencia en el atlántico.

Esos mismos objetivos han llevado a que Brasil intente tender puentes con países de la costa del África occidental, hacia donde Argentina también ha estado mirando recientemente en una estrategia [1] que parece indescifrable y en algunas ocasiones erráticas, pero que pareciera tener en ese espacio a Malvinas como eje principal. En ese sentido, el apoyo de Brasil a la posición argentina respecto a la disputa con Reino Unido puede llegar a ser fundamental en tanto Brasil podría eventualmente convertirse en miembro permanente del consejo de seguridad de Naciones Unidas y en algún sentido garante de la seguridad de todo el atlántico sur.

Es así como Mercosur le permite a Brasil mantener esa relación estrecha e íntima con la Argentina, dada su particular importancia para  los objetivos nacionales de Brasil; a diferencia de otras instancias, como UNASUR, en la que la relación multilateral implica agendas más difusas y generales. Argentina aún se siente importante y sentirse tratada como “uno más” en la región no le gusta, por eso fue tan importante el gesto de Brasil al promover y apoyar la candidatura de Néstor Kirchner a la secretaría general de UNASUR (El Economista, 2010). Ciertamente eso podría interpretarse como un reconocimiento a la importancia de la posición argentina a nivel sudamericano.

A modo de conclusión, Mercosur parece no haber cumplido sus objetivos manifiestos en términos comerciales. El comercio intrarregional en volumen sigue siendo relativamente bajo y los socios principales de todos los países que conforman el bloque están el otro lado del mundo. Las medidas proteccionistas y las crisis en los países miembros también han llegado a ser palos en la rueda de un carro que avanza mal y lento. Sin embargo, los objetivos de política exterior resultan más subterráneos de lo que parecen y los objetivos latentes de Mercosur parecen ser más importantes. La institucionalización de la relación entre los países más grandes de América del Sur, la convergencia de sus intereses en política exterior, así como la larga creencia de Brasil de llegar a ser potencia ha llevado a que el Mercosur no sea desechado, aun con sus grandes deficiencias e inconsistencias y que siga siendo prioridad para los países que lo conforman.

Visto así, la convergencia de Mercosur con UNASUR parece ser muy difícil, pues los elementos que permiten que el bloque sobreviva y tenga sentido, tienen que ver fundamentalmente con los intereses de sus socios fundadores principales. El ingreso de Venezuela abre ciertas dudas respecto a la relación Brasil-Argentina que el Mercosur facilita y canaliza y más allá de los elementos comerciales que motivan el ingreso de Caracas, no es tan claro si hay otros objetivos latentes en esa acción, como sí ocurre con la Argentina y su estratégica posición austral.

PUBLICADO EN POLÍTICA INTERNACIONAL

Nota al pie:

Referencia

  • Atkins, P. (1991). América Latina en el sistema político internacional. Buenos Aires: Grupo Editorial Latinoamericano.
  • Pingback: Mercosur y los ejes fundamentales de política exterior de Chile | ¿Por quién doblan las campanas?

  • Victor K

    No concuerdo mucho con este artículo. Se deben considerar las asimetrías tanto económicas como sociales de los distintos actores del Mercorsur, y al hacerlo, se puede notar el gran esfuerzos de todos los integrantes. Solamente observando la interacción entre Brasil y Bolivia, Uruguay y Argentina, se notan los progresos (y problemáticas) que se han sorteado.
    En cuanto a las acciones proteccionistas de Argentina, se deben enmarcar teniendo en cuenta que el país está saliendo de la cesación de pago de su deuda internacional, nada mas ni nada menos. Un país en esas condiciones debió protegerse debido al cierre de créditos internaciones. Los resultados se vieron durante la crisis mundial del 2008, por otro lado, deberíamos recordar como Argentina se vio expuesta a las crisis de México y Brasil.
    He visto que suelen fundamentar sus opiniones basados en otras fuentes, lo cual es muy bueno y enriquecedor, pero en este caso han tomado diarios y canales que han sido baluartes del neoliberalismo de décadas anteriores. Obviamente iban a estar en contra de acciones proteccionistas y de intercambios regulados.
    El Mercosur ha dejado de ser un bloque económico para convertirse, además, en un camino, una corriente cultural y de apoyo entre pueblos. La interrelación entre Brasil y Argentina va mas allá de una frontera comercial, al punto de llegar a gobernantes en constante comunicación.
    Desde ya es un bloque con muchas aristas que perfeccionar, pero soy muy optimista al ver el camino recorrido, y aun más al ver el fracaso de la Eurozona.

    • http://www.ballotage.cl/ Pablo A. Valenzuela

      Víctor, gracias por el comentario.

      El punto central de la importancia del mercosur hoy ya no radica más en el intercambio comercial que tienen los países –que siempre lo han tenido y que probablemente siempre lo tendrán– si no más bien en su importancia como organismo que institucionalizó las relaciones entre dos países que habían tenido una rivalidad histórica por asumir el liderazgo regional. No mucho antes de la creación del Mercosur, Argentina y Brasil ratifican el tratado de Tlatelolco y con ello renuncian al uso de armas nucleares, lo que fue siempre uno de los temores pues en otras regiones el equilibrio se lograba de esa forma, como lo que ocurre, por ejemplo, entre India y Pakistán (respecto de eso hay varios trabajos sobre la disuasión nuclear).

      Ahora bien, la posición en el mercosur y en el comercio intrarregionales de Uruguay, Paraguay y Bolivia es marginal. Tomados de forma individual para ellos la incorporación al bloque es significativa, pero en términos agregados no lo es. Además, los principales socios de Argentina y Brasil no son miembros de Mercosur, y eso no ocurre en el caos europeo, donde todos los países tienen como principal social –incluso como segundo y tercero– a otro país europeo. Es por esa razón que el Mercosur debiese ser evaluado menos desde una concepción optimista –o idealista– de la integración y más desde un punto de vista estratégico para ordenar las relaciones de dos gigantes: Brasil y Argentina. Algo parecido ocurrió con la CECA en Europa a principios de los 50.

      Te recomiendo este trabajo de Daniel Flemes sobre este asunto http://repec.giga-hamburg.de/pdf/giga_10_wp121_flemes-wojczewski.pdf

      Saludos.

  • Juan Ponce

    interesante artículo, con un buen ángulo, bien documentado, le faltó una mención al embajador en Brasil José de la Sota, que construyó entre otras cosas la actual embajada argentina y que sin dudas hizo mucho por la integración de ambos países, sobre la cuestión cultural, ya que menciona los aeropuertos, quizás haya notado el autor que en ningún aeropuerto de Brasil se habla español, en los hoteles apenas se balbucea, solo inglés y portugués y todas las fronteras de Brasil (salvo Guyanas) son con países hispanoparlantes y esto es significativo, Brasil juega en otra liga, con Argentina en la guerra y en el fútbol perdió, las estadísticas lo registran, y eso les duele pero tampoco tanto porque las guerras fueron en el siglo XIX y casi nadie las recuerda y el fútbol si bien tiene una impronta cultural fuerte, tal fue el argumento para televisarlo gratuitamente en Argentina, no deja de ser un pasatiempo, me parece que tanto el único comentarista nota Victor K, medio que me suena a nombre falso y de kirchnerista, como el mismo autor de esta nota se exceden con un recurso literario: la personificación, Argentina no es una bella doncella y no hace ningún esfuerzo por mantenerse en el Mercosur, es más hay un dicho que dice “nada que vino de Brasil fue bueno” no existe un ente llamado Argentina que hace un esfuerzo en tal dirección, existen intereses gubernamentales y más que eso existen intereses detrás de los gobiernos para que las cosas vayan en una u otra dirección pero no hay un espíritu colectivo que esté interesado ni en ser socio de Brasil ni en no querer perder importancia en Sudamérica, como ingenuamente señala el autor de la nota, basta recordar una encuesta realizada durante el Mundial de México en que se preguntaba a los aficionados que país querían que perdiese y la mayoría decía que Argentina, ser Argentino en Sudamérica es una cuestión de face to face, de te a te, de persona a persona, a la importancia de Argentina la lleva cada argentino consigo mismo, les sugiero que escuchen la canción La argentinidad al palo, de la Bersuit, con respecto a Malvinas es central en la política exterior de mi país pero mal llevada por un canciller inepto y una camarilla de corruptos como nunca se ha visto antes, la postulación de Kirchner a presidente del Unasur es como la que este hizo a su vez de Eduardo Galeano a ciudadano ilustre del continente, una cosa sin valor alguno, no ya simbólico siquiera anecdótico, un corrupto galardonando a un llorón, los países ahora son más bien entidades culturales y en este punto se encuentran Brasil y Argentina y ustedes fijense que Uruguay también tiene una cultura fuerte, otra casualidad los tres salieron campeones del mundo en el futbol, pero no es una cuestión a nivel ni de intercambio cultural o de entidades nacionales antropomórficas que anhelan, sueñan, o desean en tal o cual dirección, es más bien cuestión de identidades, Argentina, Uruguay, Brasil, tienen una riqueza interior que ofrecerse mutuamente, pero no a niveles de esfuerzo por estar juntos, porque eso no le interesa a nadie y a nadie le interesa seguir siendo importantes en Sudamérica, esas son ideas desligadas de la realidad cotidiana, quien puede imaginarse a un argentino, por ejemplo del sur de Córdoba, plena pampa sojera, preocupado por ser más importante que un boliviano, o a un riojano de la precordillera diciéndole a la familia: “hagamos un esfuerzo por mantenernos unidos a Brasil” solamente un kirchnerista puede decir una cosa así, el MERCOSUR quizás comenzó como una bola de nieve, esas declaraciones de buena voluntad que terminan teniendo implicancias imprevistas como por ejemplo el tremendo desequilibrio de la balanza comercial, siempre se dijo que al único que beneficiaba el tratado era a Brasil y sobre su capacidad militar se puede decir que es una realidad innegable y a la vez un misterio, tiene un territorio demasiado grande como para pensar en una acción expansionista, aunque Brasil siempre lo fue, Uruguay lo sabe bien, también Paraguay, considero que las fuerzas armadas brasileñas están orientadas más que a apoyos solidarios a defender ferreamente la integridad de su territorio y que puede comenzar a considerar a Bolivia como su patio trasero, auqnue la presente como una hermanita menor, con una eventual salida al mar, en este caso la apoyaría contra Chile de desatarse algún conflicto, pero todo muy hipotético, con Argentina es como esos matrimonios complicados, y muy probablemente el tratado acabe como dice el autor de esta nota, que languidezca hasta remitirse puramente a trámites de aeropuerto, felicitaciones, me gustó la nota, bien documentada, gracias, la comparto.

    • http://www.ballotage.cl/ Pablo A. Valenzuela

      Juan, en el artículo estoy hablando de relaciones internacionales, relaciones entre Estados y política exterior, donde usualmente los ciudadanos no tinen mucho que decir. Se trata de visiones más bien creadas en los entornos políticos de toma de decisiones para obtener algún beneficio económico, político, estratégico, etc, y eso respecto a Brasil está muy documentado, y también hay datos que muestran esa idea subyacenta en Brasil respecto a su importancia en Sudamérica. Ese mismo elemento está documentado para Argentina, que busco rivalizarizar con Brasil durante mucho tiempo, e incluso ocurrió con Chile y Perú a principios del siglo XIX, pero fue una carrera que rápidamente abandonaron los países del pacífico.

      Y precisamente se trata acá de que los beneficios del Mercosur no son comerciales, son políticos. Y esa dimensión ha ido cobrando progresivamente más fuerza en los últimos lustros.

      Gracias por el comentario.

      Saludos.