Lunes 29 de Mayo de 2017

Ordenes de Partido ¿obstáculos a la representación democrática?

Por: Hernán Ampuero Villagrán - 27-08-2015

                                                                  El Parlamento no es un Congreso de embajadores que defienden distintos y hostiles intereses [] sino la asamblea deliberante de una nación con un solo interés, el de la totalidad

                                                                                                               Edmund Burke, 1774 [1]

El discurso de Edmund Burke en Bristol, hace más de doscientos años, marcó el comienzo de un largo debate sobre la representación política como eje fundamental de la democracia. Junto con afirmar que en el seno de las asambleas parlamentarias deberían desaparecer los intereses y prejuicios locales de los electores para resolverse luego en el interés superior de la nación y el bienestar general, añadía su convicción de que ello era posible a través de la búsqueda del interés común y el ejercicio de la razón. Giovanni Sartori destacaba que, a los pocos años, la Constitución francesa de 1791 establecía que a los representantes no se les podía imponer mandato alguno y, citando a Bordeau, recordaba que dicho aserto se fundaba en que el culto a la razón debería ser la herramienta y la expresión de las asambleas de representantes [2].

A contar de 1774 las circunstancias exigieron, sin embargo, un examen recurrente de la naturaleza de la representación política. El interés superior y la razón general de Burke probablemente habrían sido más fáciles de conseguir en su tiempo, cuando los votantes de Inglaterra y Gales representaban menos del 3% de una población cercana a los 8 millones [3]. Ha pasado un largo tiempo desde entonces hasta las últimas elecciones del año pasado en la India, con más de 1.200 millones de habitantes y 551 millones de votantes efectivos. Desde luego, el aumento de la población y su dispersión geográfica, la complejidad propia de gobernar – en tiempos de grandes transformaciones sociales y políticas y de notorios avances tecnológicos – han obligado a revisar la idea de la representación política. Examen que, a juzgar de Oscar Godoy, terminó en los siglos siguientes a Burke en “una teoría de la representación en zigzag, difícilmente reconocible como un conjunto discursivo, compacto, coherente y armónico” [4].

Es posible que el rumbo incierto de esta indagación persista, toda vez que han sobrevivido ciertas dudas iniciales, habiéndose agregado otras: si la relación entre el representado y representante es básicamente de confianza ¿cómo garantizar que las actuaciones de este último reflejen adecuadamente la voluntad de su electorado en el contexto de una razón superior y el interés de la Nación? Si a poco andar hubo que reconocer la existencia de partidos ¿qué papel juegan éstos en la representación política? [5]

El tema se ha vuelto a debatir luego de conocerse el proyecto del Ejecutivo que modifica la ley orgánica de partidos políticos y, en particular, la propuesta que elimina el artículo que prohíbe a éstos dar órdenes a sus senadores y diputados [6]. Es relevante recordar que los redactores de la Constitución de 1980, al debatir las prohibiciones e inhabilidades parlamentarias, se enfrentaron, más que a un intríngulis teórico, a un problema práctico, como lo expresara el comisionado Raúl Bertelsen, miembro de la Comisión constituyente, al “considerar indudable que, por una exigencia de realismo político, a la hora de diseñar una nueva Constitución no puede prescindirse de los partidos […] porque, al ser suprimidos, aquéllos se organizarían en forma clandestina". [7]

No fue discernir la naturaleza y fines de los partidos el único problema de los constituyentes y autores de la actual Ley Orgánica del Congreso durante la dictadura, ya que para reducir el ámbito de éstos – que era su propósito – debieron trazar una frontera imaginaria entre la actividad política y la actividad social. Si la acción política tenía como objetivo unívoco el interés nacional y el afán social era el ámbito exclusivo de los llamados organismos intermedios ¿qué razón tenían las órdenes de partido? El Tribunal Constitucional describió esta situación al pronunciarse sobre una petición de inhabilidad parlamentaria en 2008 y manifestar, en sus considerandos, que el constituyente de entonces estuvo inspirado en “el deseo de deslindar la actividad parlamentaria de otros afanes sociales y económicos y por cierto políticos, considerados en ese momento de nuestra historia como ajenos a ella y excluyentes para sus ejecutores” [8].

La frontera imaginaria, sin embargo, no ha logrado pasar la prueba del realismo a que aludían los constituyentes. Por una parte, las inhabilidades parlamentarias constitucionales han sido incapaces de contener lo que los tratadistas consideran acciones típicas y esenciales de la representación política[9] y, por otra, la ley orgánica constitucional de partidos – en actitud contradictoria – conmina a sus afiliados a respetar una misma doctrina, so pena de ser sometidos a sus tribunales internos “por actos de indisciplina o violatorios de la declaración de principios o de los estatutos” [10], pero exceptuaría de ello a los militantes más eminentes – senadores y diputados – quienes, precisamente, están llamados a conjugar dichos principios y doctrinas con las opiniones y exigencias de sus representados.

Si se consideran estas discrepancias a la luz del desempeño de la función legislativa, no es extraño que en los conflictos entre partidos, parlamentarios y representados se utilicen, a veces indistintamente, los dictados de la conciencia individual, el bien común, el interés de los electores y los valores doctrinarios y programáticos como argumentos de decisiones políticas, colectivas o personales. Tampoco es excepcional ver a dirigentes sindicales, en el Congreso y en sus comisiones, empeñados en resolver sus conflictos con la mediación de senadores y diputados – en actividades que podrían interpretarse como inhabilitantes para estos últimos – ni parecen ser sorprendentes las peticiones de gremios e iglesias que conminan al Congreso a votar de cierta forma. Requerimientos que naturalmente no se manifiestan como órdenes, pero que se les parecen cuando advierten sobre las consecuencias funestas de no hacerlo.

Si consideramos, además, que la afiliación a un partido es en esencia voluntaria, deberíamos asumir que ello implica para sus afiliados – representantes populares o no – una adhesión sincera a su doctrina y programa y la participación leal en aquellas acciones que los promueven. Podríamos coincidir, asimismo, en que la democracia interna de dicho partido debiera expresarse, entre otras manifestaciones, en la elección regular de sus líderes y en el examen periódico de sus conductas, así como en las de quienes, en nombre de la organización, ostentan un mandato ciudadano. Podríamos convenir, del mismo modo, que quienes legítimamente postulan a cargos de elección popular debieran someterse a procesos partidarios públicos y democráticos, y a elecciones primarias en su caso. Tan estrecha es en efecto la relación funcional entre los partidos y su contingente parlamentario que todos ellos, con excepción del partido Radical Social Demócrata, tienen actualmente un Presidente senador o diputado y todos, con excepción del partido Comunista, los han incorporado por derecho propio en alguno de sus órganos políticos.

Frente a estos argumentos que fortalecerían las órdenes de partido, quienes insisten en prohibirlas apuntan a que éstas interfieren con la voluntad ciudadana y la búsqueda del interés común, desconociendo que las organizaciones políticas deben su existencia, precisamente, a discrepancias para definirlo y cómo obtenerlo. Son, sin duda, las contradicciones citadas, el empeño frustrado de debilitar el origen político de la representación y la imposibilidad de tipificar, perseguir y castigar las órdenes de partido lo que probablemente instó a la Unión Demócrata Independiente, en el artículo 68 de sus estatutos, a advertir a sus parlamentarios que sus autoridades políticas pueden notificarlos (sic) para que acaten aquellos acuerdos “que les fijen una línea de conducta en su labor parlamentaria, sin perjuicio de lo establecido en el artículo treinta y dos de la Ley Orgánica de Partidos Políticos” [11].

El ex Presidente Ramón Barros Luco expresó en alguna oportunidad que no hay sino dos clases de problemas: los que se resuelven solos y los que no tienen solución. Existe, sin embargo, una tercera clase, aquellos que parecen ser problemas sin serlo. Las órdenes de partido pertenecerían, en los tiempos que corren, a esta última categoría.

Notas al pie

  • [1] Ver “Speech to the electors of Bristol, on being declared by the sheriffs duly elected one of the representatives in Parliament for the city on Thursday, the 3d of November, 1774", disponible en The Project Gutenberg EBook of the Works of the Right Honourable Edmund Burke, vol. II (of 12), aquí
  • [2] Ver Sartori, Giovanni (1999) En defensa de la representación política. Claves de Razón Práctica, No.91.
  • [3] En 1774 las crecientes ciudades industriales como Leeds, Manchester y Birmingham no contaban con ningún parlamentario y luego de la reforma electoral de 1832 el sufragio censitario excluía a seis de cada siete hombres adultos. Ver en nationalarchives.gov.uk.
  • [4] Ver Godoy, Oscar (2001) Representación y Democracia. Revista de Ciencia Política, vol.XXI, No.2.
  • [5] Ver Oscar Godoy (op.cit.), en especial págs. 42,43, y de Avendaño, Octavio (2008) De la autonomía del mandato a la rendición de cuentas. Un alcance conceptual a los mecanismos de representación democrática. Revista de Sociología, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Chile, No.22.
  • [6] Ver Cámara de Diputados, Boletín 10.154-07, “Fortalece el carácter público y democrático de los partidos políticos y facilita su modernización", 23.06.2015. El Mensaje elimina la actual prohibición a los partidos de impartir órdenes a senadores y diputados y, además, al Presidente de la República, Ministros y otros funcionarios públicos, alcaldes e integrantes de consejos de desarrollo (artículos 32 y 21, respectivamente, de la Ley 18.603, Orgánica Constitucional de Partidos Políticos). El debate público, sin embargo, se ha referido exclusivamente a las órdenes a parlamentarios.
  • [7] Actas oficiales de la Comisión de Estudio de la nueva Constitución Política de la República, Sesión 373a., 23 de mayo de 1978, pág. 42/1.288, Biblioteca del Congreso Nacional. No obstante, el problema del papel de los partidos había surgido con anterioridad al debatirse el sistema electoral, oportunidad en que se propuso que los candidatos no fueran en listas de partidos, sino como particulares. Así, el señor Ortúzar, presidente de la Comisión, agregó que ello sería “sin perjuicio, naturalmente, de que la ciudadanía sepa que tal o cual persona representa cierta corriente ideológica de opinión. Asegura que en ese caso, no habría necesidad de sistema de lista, ni de partido ni de independientes". Ver Acta de la Sesión 372a., 17 de mayo de 1978, pág. 15/1.288.
  • [8] Tribunal Constitucional, Rol 970-07, sentencia de fecha 7 de octubre de 2008 recaída sobre petición de inhabilidad del senador Alejandro Navarro.
  • [9] La sentencia del Tribunal Constitucional ya citada expresa, en su considerando décimo primero, que “la participación de los parlamentarios en el proceso de elaboración de las leyes, así como en la labor fiscalizadora que le compete a la Cámara de Diputados, supone representar, en ambos casos, la opinión de sus mandantes: los ciudadanos; y el conocer sus opiniones incluye participar en aquellas modalidades en que ellos tratan sus asuntos comunes en goce de las libertades y derechos que la Constitución reconoce".
  • [10] Ley No.18.603, de 23 de marzo de 1987, Orgánica Constitucional de Partidos Políticos, en especial artículos 1, 2 y 28.
  • [11] Disponible aquí


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