Miércoles 29 de Marzo de 2017

Potiusque sero quam nunquam [1] El Congreso y la oportunidad de las reformas

Por: Hernán Ampuero Villagrán - 23-04-2016

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Unión Interparlamentaria (UIP) publicaron, a comienzos de 2012, un completo estudio sobre el estado de las instituciones legislativas en el mundo en el contexto de profundos cambios políticos y generalizada desconfianza ciudadana [2]; un fenómeno global que, por lo demás, se advertía ya desde comienzos del nuevo siglo [3].

A fines del mismo año 2012, a la luz del informe citado, un seminario internacional analizó en Santiago la comunicación y la representación parlamentarias [4], mientras que en los años siguientes el país comenzó a ver el reemplazo del sistema electoral – cómplice de una representación distorsionada y de la desafección política –, y la aprobación de leyes que, impulsadas por acontecimientos ya conocidos, intentan ampliar los límites de la transparencia de la función pública, propician la probidad en su ejercicio y ponen fin a la relación espuria de la política y el dinero. Al mismo tiempo, el Senado y la Cámara de Diputados recibían el informe que el Congreso encomendara, en septiembre de 2015 para modernizar la labor legislativa [5] y han anunciado recientemente normas internas destinadas a disciplinar conductas y derogar privilegios [6].

Las medidas innovadoras, sin embargo, son de larga data. Desaparecidas las dictaduras y con la convicción de que las democracias del continente asistían a un nuevo amanecer, a partir de los noventa los organismos y la colaboración internacionales contribuyeron significativamente a restaurar los parlamentos –asumiendo que dicho amanecer era el mismo para todos y que su fortalecimiento consistía, principalmente, en profesionalizar sus funciones y en la introducción de nuevas y revolucionarias tecnologías –.

Luego del primer aggiornamento, financiado por el Banco Mundial a comienzos de los noventa, el Congreso, en particular la Cámara de Diputados, anunció sucesivas modernizaciones mientras que, al mismo tiempo, se percibía la decadencia de la política y una creciente desconfianza ciudadana en el parlamento [7]. En el seminario de Santiago, ya aludido, el senador Andrés Zaldívar apuntó a esta insólita incongruencia al manifestar que

“este Parlamento instaló TV del Senado, de la Cámara de Diputados, página web, donde informa de todo, cuánto gana un diputado o senador, su declaración patrimonial y de interés, incluso en qué comisión estuvo, de qué y cuál fue su voto, a cuántas sesiones de Sala asistió […] Hemos hecho un esfuerzo bien grande, sin embargo, el Parlamento está ausente. No tenemos presencia necesaria ni prestigio ante la gente” [8].

¿Cómo explicar los afanes innovadores destinados a fortalecer el Congreso, por una parte, con la malquerencia creciente hacia el pilar fundamental de la democracia? Durante su participación en el mismo seminario, Alfredo Joignant preguntó si el declive en la confianza ciudadana en nuestra asamblea legislativa era o no un proceso reversible. Ninguno de quienes le siguieron respondió directamente a la pregunta, y nadie lo ha hecho hasta ahora. Probablemente existe la convicción de que las nuevas leyes electorales, de transparencia y probidad, de partidos y de financiamiento de la política  allanarán, con el tiempo, el camino de la recuperación, y que los problemas que afectan a la credibilidad y la confianza en el Congreso se resolverán con una mejor comunicación con la ciudadanía.

Dos años más tarde, en 2014 y ya anunciadas las reformas, un informe del PNUD sobre el estado de la democracia en Chile compartía implícitamente este supuesto optimista al destacar el efecto negativo del régimen político vigente sobre la función parlamentaria:

“el Congreso enfrenta déficits concretos en las funciones que idealmente debe cumplir el Poder Legislativo”, expresaba, y apuntaba a que “los aspectos normativos que limitan el espacio de decisión y fiscalización legislativa requieren mejoras”.

No obstante, advertía el documento, resolver este déficit – a través de las reformas, agregamos-, no sería suficiente para reparar el menoscabo, al señalar que en Chile

“existen factores no institucionales relacionados con las prácticas y la cultura política que tienen un efecto decisivo en la capacidad del Congreso para cumplir sus funciones a cabalidad.”. Analizar el proceso de interacción de los actores políticos, sus prácticas y mecanismos, concluía, “constituye un desafío académico y político relevante para profundizar el diagnóstico sobre el funcionamiento del Congreso” [9].

Probablemente se deba esperar un largo tiempo antes de comprobar el efecto benéfico de las reformas en la credibilidad del Congreso, y acaso un ciclo mayor para examinar eventuales cambios en la cultura política que pudieran contribuir a la ejecución cabal de aquéllas. No obstante, con la misma urgencia y entendimiento aplicados a las medidas de probidad despachadas por las Cámaras, la recuperación de la confianza ciudadana podría iniciarse con un proceso de innovación en la función parlamentaria que no implique necesariamente, en las condiciones actuales, enmiendas constitucionales ni cambios profundos de la Ley Orgánica del Congreso. Un programa, en definitiva, capaz de allanar el camino a un proyecto de modernización de largo aliento, quizás para hacerse efectivo al inicio de un nuevo Congreso en 2018, y de implementar una política eficaz de comunicación y participación ciudadanas [10]. ¿Qué tareas podrían acometerse hacia dicho objetivo?

Llevar a cabo las propuestas del Consejo de modernización de la labor parlamentaria destinadas a mejorar la gestión legislativa, la calidad de las leyes y su evaluación ex post para examinar su eficiencia y eficacia. Si bien los términos del requerimiento y los plazos hicieron que el Consejo se abstuviera de debatir reformas constitucionales [11] sus propuestas apelan a las atribuciones propias del Senado y de la Cámara de Diputados. Revisadas éstas, su implementación dependerá de la voluntad política del parlamento para llevarlas a cabo [12].

Evaluar y redistribuir los ingentes recursos para la asesoría legislativa, dedicada a la asistencia personal de senadores y diputados en detrimento de los recursos de asesoría institucional – a los Comités o bancadas políticas, Comisiones, Biblioteca del Congreso –, capaz, esta última asesoría, de contrarrestar la superioridad del Ejecutivo en información y conocimiento especializado y multidisciplinario. Es difícil concebir que los recursos de asesoría personal, por naturaleza dispersos y autónomos, puedan responder colectiva e institucionalmente a los desafíos que generan las facultades legislativas del Ejecutivo.

Es necesario revisar y evaluar los resultados de políticas comunicacionales deficitarias que exigen una inversión significativa de recursos, que carecen de objetivos y dirección estratégica y con medios, como la televisión, duplicados en ambas ramas del Congreso [13]. En otros países – Reino Unido, por ejemplo –, se ha optado por un organismo común compartido por las Cámaras, administrativamente independiente, con una adecuada autonomía editorial, capaz de reclamar al parlamento como eje de la política, idóneo para cumplir con la tarea de comunicación ciudadana [14].

Echar las bases de una modernización de largo aliento, efectiva y perdurable [15], capaz de innovar en la administración y gestión legislativas del Congreso –inamovibles por más de un siglo –, en particular respecto del trabajo de las Comisiones, de la gestión del conocimiento y del papel del personal del Congreso en la innovación y el cambio [16]. Una iniciativa, en fin, cuyos objetivos serían válidos en las circunstancias actuales o como una contribución relevante ante eventuales innovaciones en el régimen político.

Es posible que los esfuerzos por mejorar la calidad de las leyes y sus resultados no incidan, de inmediato, en una opinión ciudadana favorable al Congreso. Es cierto, además, que una mayor colaboración y sinergia entre las Cámaras influirán favorablemente en la gestión legislativa, pero sus efectos serán invisibles a los ciudadanos en el corto plazo. Una inédita estrategia comunicacional y una nueva gestión de los medios institucionales tendrán que convencer, si son eficaces, a más del 84% de la ciudadanía a quien no le importa, o le importa muy poco, la política [17] y tomará aún más tiempo – porque se trata de la percepción ciudadana de comportamientos y conductas para que las normas de probidad en la función pública se perciban eficaces. En las circunstancias actuales, sin embargo, más vale tarde que nunca.

Notas al pie

  • [1] “Mejor tarde que nunca”, Tito Livio (59AC-17DC), en “Historia de Roma”, Libro 4 “El creciente poder de la plebe”.
  • [2] Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Unión Interparlamentaria (UIP), “Informe Parlamentario Mundial. La naturaleza cambiante de la representación parlamentaria”, abril 2012, disponible en aquí
  • [3] Ver, de Pahrr, Susan y Putnam, Robert (eds) (2000) “Disaffected democracies. What’s troubling the trilateral countries?”, N.J.: Princenton University Press. Los estudios que contiene esta obra analizan el desafecto ciudadano respecto de la democracia en países de Norteamérica, Europa y en Japón, miembros de la Comisión Trilateral (Trilateral Commission), fundada en 1973.
  • [4] Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Congreso Nacional, Academia Parlamentaria de la Cámara de Diputados (2012) “Comunicación y Representación Parlamentaria. Desafíos del Informe Parlamentario Mundial” UIP-PNUD, Academia Parlamentaria de la Cámara de Diputados de Chile. Disponible aquí
  • [5] Ver Congreso Nacional (2015) “Consejo de Modernización de la Labor Legislativa. Informe final”. Disponible aquí
  • [6] Ver entrevista al ex Presidente de la Cámara de Diputados Marco Antonio Núñez, “Con estas medidas vamos a retomar pronto los niveles de confianza”, en Política, La Tercera, 7 de marzo de 2016 y, en la misma fecha, opiniones del ex Presidente del Senado Patricio Walker, “Presidente del Senado y probidad: medidas del Senado son más radicales que las que está proponiendo la Cámara de Diputados”, en Noticias, página web del Senado.
  • [7] Ver Peña, C. (2003) "Sobre la política y los políticos", Expansiva, En foco, 6, pp.. 1-2, disponible en expansiva.cl y, con anticipación a este diagnóstico, de Lechner, N. (1996) "La política ya no es lo que fue", Nueva Sociedad,144:julio-agosto.
  • [8] Ver PNUD y Congreso Nacional (op.cit,: 71).
  • [9] Ver Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (2014) “Auditoria a la democracia. Más y mejor democracia para un Chile inclusivo”, Cap. 3.2, “¿Contribuye el Congreso de manera eficaz al proceso democrático?”, pp. 365-366, disponible aquí
  • [10] Programa que se hace aún más necesario para enfrentar la promesa de dar cabida a un número mayor de senadores y diputados sin que ello afecte el presupuesto del Congreso, intención que, sin embargo, ha sido puesta en duda. Ver La Segunda (2016) “Schilling y Auth insisten en rebajar dietas parlamentarias para financiar nuevo Congreso”. Disponible aquí
  • [11] El Consejo, sin embargo, sugiere la revisión de la disposición constitucional sobre leyes delegatorias, plantea morigerar los efectos del régimen de urgencias y propone “reglamentar con mayor densidad” la existencia de comisiones bicamerales, con el objeto de facilitar el despacho de ciertos proyectos de ley.
  • [12] La mayoría de las propuestas apuntan a la necesidad de regular y coordinar procedimientos comunes – actualmente con prácticas distintas –, sin requerir mayores recursos, lo que podría suponer su operatividad en un breve plazo. Es el caso, por ejemplo, de la necesidad de coordinar las reglas aplicadas por las Cámaras al proceso legislativo; la necesidad de contar con una política compartida de fortalecimiento de la técnica legislativa y de evaluación de la ley; el establecimiento de un Manual de Estilo común para el Congreso para la redacción de proyectos de ley e indicaciones; la elaboración de un texto único que recopile prácticas parlamentarias e informes de las Comisiones de Constitución, Legislación y Justicia que interpreten materias constitucionales, de la ley orgánica del Congreso o de sus reglamentos; la adopción de tecnologías aplicadas al procesamiento de la información jurídico-legislativa emanada del parlamento o la definición de un sitio único de consultas legislativas a través de la colaboración y coordinación de las plataformas digitales de las Cámaras y de la Biblioteca del Congreso Nacional.
  • [13] Las plataformas multimedia de las Cámaras y de la Biblioteca del Congreso Nacional carecen, además, de coordinación y sincronía, lo que en ocasiones duplica información y acceso a fuentes. Sobre el problema de las comunicaciones en el Congreso, ver del autor (2014) “Los caminos de la Cámara de Diputados”. Ballotage.cl, Disponible aquí
  • [14] Hace diez años el parlamento británico examinó exhaustivamente las circunstancias en que se encontraba la desconfianza popular hacia la institución y la comunicación de ésta con la ciudadanía. Al analizar las deficiencias de las comunicaciones institucionales en el parlamento (Comunes y Lores), Clare Ettinghausen expresó que la Comisión encargada de examinarlas “había planteado la necesidad de centralizar las comunicaciones del Parlamento en un organismo común […] Existen pocos organismos comunes y las comunicaciones son candidatas ideales para establecer un sistema unificado”. Ver Hansard Society (2006) “Parliament in the Public Eye: coming into focus?”, pp. 14-15.
  • [15] Respecto de la suerte de modernizaciones previas ver, del autor, “La modernización de la Cámara de Diputados ¿tarea frustrada?”, Revista de Derecho y Ciencia Política, 3:1,, disponible  aquí
  • [16] El Informe Parlamentario Mundial del PNUD, afirma que “las reformas que tienen mayor impacto son aquellas que cambian las conductas y no simplemente la estructura institucional”, (op.cit.,: 93), y añade que los fracasos de los impulsos de cambio se ven frustrados por falta de coordinación, estrategia y organización.
  • [17] Ver ICSO (2015) “Interés en Política”. En “Encuesta Nacional UDP, 2015”, Universidad Diego Portales.


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