Martes 25 de Julio de 2017

El desarrollo local y el contraste con la descentralización en Chile

Por: Pablo A. Valenzuela - 12-05-2016

Las manifestaciones sociales en nuestro país han sido protagonistas durante el último año. Si las protestas estudiantiles han estado en primer plano desde hace varios años, de forma secundaria, pero no menos relevante, aparecieron protestas que bregaban por un mayor desarrollo regional y criticaban el exceso de poder concentrado en Santiago. Claramente no es un fenómeno nuevo, incluso se ha llegado a señalar que es una herencia proveniente de la colonia (Véliz, 1980) y por lo tanto es parte del ser chileno y pareciera que, con contadas excepciones, es un mal latinoamericano presente incluso en aquellos países con Estados federales, más proclives a la descentralización. Las recientes protestas en Chiloé, gatilladas por un episodio particularmente grave de marea roja y por un nuevo colapso de la industria salmonera del sur de Chile, son un nuevo síntoma que expresa el problema del centralismo en Chile y cómo la falta de una estrategia de desarrollo regional en el país está afectando las expectativas de la ciudadanía y su calidad de vida.

Las soluciones propuestas ante el problema de la centralización en Chile han tenido varias dimensiones. Una fiscal que ha enfatizado la capacidad de los gobiernos regionales para decidir los recursos financieros, ya sean los que produce la región o aquellos que se les transfieren desde el gobierno central (Letelier, 2009), su capacidad de endeudamiento, la posibilidad de fijar impuestos locales, la creación de un fondo de convergencia regional, entre otras medidas.

Una segunda dimensión ha sido la política, que hace hincapié en la elección de las autoridades regionales de manera directa. Otras ideas son más bien económico-territoriales y burocrático-administrativas. En general, todas medidas razonables en las que se debería avanzar. No obstante, el factor común más significativo que tienen la mayoría de las propuestas es su carácter top-down. Es decir, tomar facultades que hoy ejecuta el gobierno central y pasarlas al ámbito regional o local.

El dilema en ese punto es si la capacidad institucional de los actuales gobiernos regionales permite soportar esas facultades y ejecutarles de manera efectiva. A pesar de ese dilema, parece mucho más razonable traspasar gradualmente algunas facultades a los gobiernos regionales para que paralelamente puedan ir construyendo capacidades institucionales, que retenerlas en Santiago so pretexto de la incapacidad de los niveles subnacionales de ejecutarlas adecuadamente. Se podría crear un itinerario  que establezca a partir de qué momento ciertas facultades pasan a los gobiernos regionales y un fondo especial que les permita ir creando capacidades institucionales, administrativas y humanas para ir haciéndose cargo de esas nuevas obligaciones.

Incluso, si damos un paso más allá, podríamos pensar en elaborar algún régimen de coparticipación tributaria, que permita redistribuir los ingresos nacionales a lo largo del país y aquellos que se quedan en el gobierno central, definiendo con claridad el porcentaje de ingresos regionales condicionados y aquellos que son decididos por los organismos regionales competentes, los cuales deberían ocupar un porcentaje creciente de los ingresos de la región. En base a esos ingresos no condicionados los gobiernos regionales bien podrían elaborar sus propios presupuestos y aprobarlos en órganos propios de decisión, toda vez que existiría un instrumento jurídico previo que definiría el techo de ese presupuesto, dado por los ingresos definidos en aquel régimen de coparticipación tributario y otros ingresos regionales. La posibilidad de endeudamiento debería restringirse, pero evaluar que aquellas regiones que demuestren mayor solvencia y capacidad fiscal puedan ser autorizadas a un endeudamiento razonable que no ponga en riesgo los equilibrios macroeconómicos del país.

Para esto la democratización de los gobiernos regionales es una condición sine qua non y, por cierto, en ese debate sobre la democratización cobra fuerza también la necesidad de fortalecer la actividad política local. Sería un sinsentido que las autoridades regionales sean implícitamente cooptadas por el gobierno central a través de redes partidarias nacionales o, en el caso contrario, que las autoridades locales electas respondan a interés oligárquicos de las regiones, replicando una forma de funcionamiento implícitamente jerárquica y centralizada a nivel regional. Así también, el proceso debe ir acompañado de los mecanismos de rendición de cuentas, transparencia y control adecuados para promover la deliberación pública y el buen uso de los recursos.  

Un aspecto no menor es el rol que juega Santiago, particularmente su área metropolitana. La ciudad, así como concentra población, concentra necesidades y recursos. En otras palabras, el gobierno central en muchos casos termina jugando además el rol de gobierno metropolitano, satisfaciendo necesidades que son propias de una gran ciudad. Sin ahondar de manera significativa en el tema, la creación de un gobierno metropolitano para la ciudad de Santiago es una necesidad para promover la descentralización del país. Mantener al gobierno central ocupado de muchas de las necesidades que origina la ciudad de Santiago solo viene a restar atención a necesidades cuya resolución puede resultar más prioritaria

El camino no parece tan difícil en términos generales y el resultado de esto produce  cierto consenso: fortalecer la toma de decisiones en los niveles subnacionales de gobierno. Evidentemente es posible tener diferencias con la muy general propuesta esbozada antes, no obstante, en lo que debería haber un acuerdo al menos mayoritario es en la necesidad de tomar medidas para desconcentrar el poder en nuestro país.

A modo de digresión, en un encuentro que mantuve hace algunos años con funcionarios municipales de una comuna rural de la región del Maule, el diagnóstico –y el malestar– era evidente. Los instructivos de aplicación de los programas llegan a la comuna listos desde el gobierno central y los espacios que tiene el gobierno local para interferir –cuando los tiene– son muy escasos. Y lo que es peor, en muchos casos las sugerencias que se realizan para mejorar la implementación no son tomadas en cuenta, lo cual genera frustración. El municipio y en un nivel menor el gobierno regional se terminan convirtiendo en agencias ejecutoras de políticas elaboradas desde el gobierno central ¡de qué autonomía podríamos hablar!

La pregunta es si la descentralización sería capaz de satisfacer las necesidades de desarrollo y mejoramiento de la calidad de vida en las regiones, pues parece obvio que la descentralización no es vista como un fin en sí mismo, sino como el mecanismo que permitiría promover la convergencia de las regiones, ayudando al desarrollo en aquellas que están más rezagadas en cuanto a calidad de vida y servicios. El punto es que para lograr ese desarrollo pareciera ser que la descentralización es efectivamente un mecanismo que puede contribuir de forma muy significativa, sin embargo, la ecuación resulta más compleja a la hora de hablar de desarrollo local. No basta con traspasar facultades sino de construye también capacidad de gestión pública local y burocracias profesionales a nivel subnacional.

Hablar de desarrollo es inmiscuirse en una literatura muy amplia tanto de debate teórico como de evidencia empírica. No es el objetivo de este artículo entrar en esa discusión, sólo destacar que en el proceso de desarrollo –entendiéndolo como un continuo y no como un estado final– se requiere de una serie de elementos que no encuentran su nicho sólo en el gobierno, cualquiera sea el nivel de este, sino que parece ser el resultado de una concertación particular de actores dispuestos a alcanzar algún nivel óptimo de acuerdo para promover el desarrollo.

El tiempo en el cual el gobierno actuaba sólo como caja negra –en ese antediluviano modelo de sistema político presentado por Easton en los 50– recibiendo demandas de la sociedad y generando respuestas ha terminado. Hoy la sociedad civil pasa a ser una parte activa de la resolución de los problemas de las comunidades y el plano local es un lugar preferencial para llevar a cabo estas prácticas debido al conocimiento que los actores tienen de su realidad particular y sus necesidades. Los casos de Chiloé, Aysén o Tocopilla ejemplifican este protagonismo de la sociedad civil a través de movimientos sociales. La relación entre las comunidades y las empresas mineras o las de generación de energía eléctrica es otro caso.

Es en este punto donde el concepto de acción pública cobra una importancia capital no sólo como forma de promover el desarrollo, sino que también como motor de una proceso descentralizador bottom-up. Hablar de acción pública hoy no es hablar exclusivamente de la acción del sector público, sino que se trata de englobar a los actores de la sociedad civil y el sector privado que actúan en conjunto con el gobierno, o lo presionan, para la promoción del desarrollo.

En ese sentido, no se trata sólo de trasladar facultades del gobierno central a niveles subnacionales, sino que también los gobiernos locales se agiten y movilicen alterando la tradición centralista. Significa luchar por una ampliación de los espacios y lograr el máximo aprovechamiento de los que hoy existen (Cabrero, 2005)

Desarrollo versus descentralización

Así las cosas, el camino para el desarrollo regional y local guarda elementos que la descentralización política, administrativa y fiscal no toma en cuenta. Por ejemplo ¿cuál es el grado de acuerdo que los actores regionales y locales tienen respecto a la estrategia de desarrollo de la comunidad? ¿Qué visión tienen al respecto? ¿Con qué recursos cuentan para movilizar actores? ¿Qué rol juega la élite regional? ¿Cómo se incorpora la identidad regional o local a los procesos de desarrollo y gestión gubernamental?

En Chile dos instrumentos que existen que tienen como propósito concertar actores. A nivel local, el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) y a nivel regional, las Estrategias de Desarrollo Regional. Sin embargo, el funcionamiento de estos mecanismos resulta precario, pues los niveles subnacionales de gobiernos tienen una capacidad política escasa para concertar actores y alcanzar acuerdos que sean lo suficientemente acotados como para no diluirse en un mar de generalidades.  Así, en el mejor de los casos, la escasa autonomía que ya hemos señalado para gobiernos regionales y municipales impide la concreción de estos planes, lo que termina actuando como incentivo para un trabajo insuficiente durante su elaboración o, lo que es peor, las construcción de instrumentos que no permiten tomar decisiones políticas en aras de incluir todas las visiones.

Lo que hemos visto durante los últimas años en Aysén,  Punta Arenas, Calama, Arica, Tocopilla o Chiloé es el nacimiento de un incipiente movimiento ciudadano para promover el desarrollo regional y deben ser leídos no solo como una búsqueda por resolver problemas inmediatos o emergencias de corto plazo. El rezago se termina asociando con centralización. La falta de respuesta a la urgencia y la represión policial termina siendo vista como una nueva bofetada del poder central. Lo paradójico es que los gobiernos locales y regionales son incapaces de darle solución a esas demandas y la centralización se termina consolidando, haciendo que esa acción pública hoy presente en los movimientos sociales se termine diluyendo en el largo plazo y no se convierta en un motor efectivo del desarrollo regional.

Es probable que hoy uno de los cuellos de botella de nuestra economía sea la excesiva concentración del poder a nivel del gobierno central. Pero también es muy probable que otro de los cuellos de botella sea la falta de diálogo social, concertación de actores sociales económicos y políticos y, en definitiva, de una acción pública local y nacional efectiva como motor del progreso. En la medida que los ámbitos de decisión se mantengan restringidos a espacios gubernamentales, sin importar el nivel de éstos, cualquier medida descentralizadora no alcanzará su máximo rendimiento. Al final del día, no sólo hablamos de un gobierno central muy fuerte, sino que también de la concentración del poder en algunos pocos. El camino al desarrollo genuino de las regiones pasa por evitar que los gobiernos locales repliquen las lógicas jerárquicas de poder que se dan a nivel nacional y terminemos construyendo la paradoja del centralismo descentralizado.

Referencias

  • Cabrero, E. (2005). Acción pública y desarrollo local. México D.F.: Fondo de Cultura Económica.
  • Letelier, Leonardo (2009). "Beneficios, costos y  viabilidad de la descentralización fiscal en Chile". En V. Baer (editor). Mirando a Chile desde las Regiones. Temuco: Instituto de Desarrollo Local y Regional, Universidad de la Frontera.
  • Véliz, C. (1980). The centralist tradition of Latin America. Princeton: Princeton University Press.


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