Martes 25 de Julio de 2017

El Registro Electoral chileno como pilar de la Democracia Electoral

Por: Pablo Gutiérrez - 23-10-2016

El 11 de septiembre del año 2001, al tiempo que se desplomaban las Torres Gemelas en Nueva York, la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA) aprobaba por Resolución su Carta Democrática Interamericana (CDI), instrumento matriz en las tareas relacionadas con la defensa de los sistemas representativos y derechos esenciales asociados a su funcionamiento. Esta Resolución, ha adquirido con el tiempo una fuerza normativa internacional fundamental, siendo invocada en innumerables oportunidades, por ejemplo, para enfrentar el Golpe de Estado en Honduras que sacó del poder al Presidente Manuel Zelaya, entre otras.

La CDI establece en su articulo 23 que “Los Estados Miembros son los responsables de organizar, llevar a cabo y garantizar procesos electorales libres y justos.” vale decir, fija el mandato sustantivo en la realización de elecciones nacionales, como un imperativo y estándar de cuan democráticas deben ser, condicionando al proceso completo a los principios de libertad y justicia. Aun cuando nuestro país ha rechazado sistemáticamente la presencia de Misiones Internacionales de Observación, este mandato nos resulta oponible, y por tanto, recurrible en instancias hemisféricas.

En este contexto se desarrolló el año 2006 un trabajo metodológico, que utiliza como matriz las cuatro condiciones de una elección democrática, estas son: las elecciones deben ser inclusivas, limpias, competitivas y debe haber electividad de los cargos públicos. Fue con este marco conceptual que la Organización de los Estados Americanos (OEA), elaboro su difundido “Manual para las misiones de observación electoral de la OEA” (OEA, marzo 2008) que permitió desarrollar las preguntas asociadas a estas condiciones esenciales. El resultado fue el siguiente esquema:

Como podemos apreciar en el elemento inclusividad, el componente registral resulta esencial, en cuanto permite desarrollar y garantizar los principios de igualdad en el marco de la comunidad social y expresión cierta de la voluntad soberana, dado que autoriza una adecuada expresión del principio de participación democrática. La inclusión en Latinoamérica, particularmente en Chile, constituye un factor que no pueda ser tomado a la ligera, por los años de luchas sociales por expandir al máximo las voces generalmente postergadas en nuestra historia, primero por razones de dinero, después por razones étnicas y finalmente por razones geográficas.

Podemos por tanto afirmar categóricamente, que el funcionamiento regular de un sistema registral en el ámbito electoral, no constituye un elemento formal y burocrático, que solo consista en “listar” hombres y mujeres, para luego distribuirlos en mesas de sufragio a lo largo del territorio, sino que constituye la columna vertebral del proceso electoral en si mismo. En este sentido, una adecuada administración es una tarea esencial y exclusiva del órgano electoral, llegando esto a quedar afirme en un “consenso técnico normativo” de nivel mundial, como la norma ISO 17582:2014, mas conocida como “ISO Electoral”, que establece dentro de los procesos certificables, precisamente la gestión vinculada al Registro de Electores.

Hemos establecido hasta aquí la importancia sustantiva del Registro Electoral, al amparo de normas jurídicas y técnicas internacionales, de forma de ubicarla adecuadamente dentro del proceso electoral democrático y planteándolo como un componente material y no meramente formal, como pudiera desprenderse por su morfología, construcción y administración. Pasemos ahora a fijar sus contornos formales y técnicos en el mismo proceso, entendiéndolo como un instrumento esencialmente dinámico, un verdadero “ser vivo” del proceso decisorio popular, para luego analizar las controversias generadas en la actualidad y propuestas de reformas a futuro.

El Registro Electoral, instrumento pacifico según no reporta la Auditoria de la Democracia elaborado por PNUD-Chile, constituye la estructuración organizada de los ciudadanos-electores dentro y fuera del territorio nacional, cuya constancia en el mismo es condición ineludible para el ejercicio del derecho a sufragio, tanto activo como pasivo. Este no puede ser conceptualizado como un mero “repositorio” de diversas fuentes primarias de datos, vale decir, aquellas que incorporan directamente del sujeto-titular del dato, sino como una síntesis depurada de los mismos.

Tan relevante como la adecuada “alimentación” del Registro Electoral, lo constituye su administración, que consiste básicamente en el conjunto de acciones administrativas tendientes a mantener actualizada y ajustada la nomina real de electores. Queremos en este punto precisar que la actualización, que constituye un acto-deber del ciudadano, también es una operación interna del órgano electoral, que se ejecuta fundamentalmente mediante las “bajas” de aquellos hombres y mujeres que por hechos vitales, como la muerte, o jurídicos, como las condenas penales inhabilitantes, dejan de formar parte de dicho constructo. La adecuada administración es la “barrera sanitaria” de una buena elección.

En el marco de la “buena administración”, nos encontramos con la gestión de datos o campos esenciales del Registro, como es el domicilio electoral, conceptualizado en nuestra ley como  “aquel (…) tiene un vínculo objetivo, sea porque reside habitual o temporalmente, ejerce su profesión u oficio o desarrolla sus estudios en él”. Como se desprende la propia definición, existe un solo domicilio electoral, que se corresponderá con aquel donde los intereses ciudadanos tengan una raigambre mas poderosa y realizada esa definición por parte del elector, este no queda habilitado para mudarlo salvo cambio físico del mismo. No podría presentarse la hipótesis de cambios amparados en modificaciones “subjetivas” del vínculo objetivo, creando con ello la alternabilidad del mismo, porque este cambio constituye una violación flagrante y distorsión inaceptable jurídicamente de la voluntad soberana. Por tanto, como podemos apreciar en las hipótesis expuestas en la ley, la regla generalísima la constituye la primera de las hipótesis, siendo las adicionales solo meras excepciones que deberán demostrarse empíricamente, de presentarse controversia, para ser eventualmente ponderadas por el órganos que ejerce la jurisdicción electoral, el Tribunal Calificador de Elecciones, el cual deberá concluir que el lugar donde ejerce su profesión o estudio, tiene una densidad de “objetividad” mucho mayor que su residencia. Un ejemplo emblemático lo constituyen los congresistas, cuyo domicilio debería ser siempre aquel que posea en su distrito o circunscripción electoral, esto es, donde ejercen su profesión.

La introducción de la inscripción automática en el sistema chileno, nos debe dejar a lo menos dos lecciones. Primero, que toda reforma electoral debe ser cuidadosamente estudiada, particularmente tenido a la vista el impacto sobre la totalidad del sistema electoral, esto es, habiendo analizado debidamente las externalidades negativas que pueda producir. Segundo, no resulta admisible ni razonable llevar adelante este tipo de reformas, si simultáneamente no se incorporan reformas estructurales profundas, que se hagan cargo de la envergadura completa del cambio. Quedo demostrado empíricamente como la reforma antedicha, ausente de todo ajuste orgánico importante de la estructura electoral, impide un adecuado funcionamiento de la cadena “alimenticia” del Registro.

En este contexto se presenta la polémica, o mas bien equivoco, generado por la actualización informal y automática que lleva adelante el Registro Electoral Nacional, el cual “absorbió” los datos completos procesados por la fuente primaria, Registro Civil. Decimos que constituyó una actualización, dado que técnicamente entrega información “al día” del ciudadano-elector, en el campo relacionado a su domicilio. Por su parte la informalidad, se vincula con la ausencia en un numero indeterminado de casos, a pesar que circulan algunas cifras, con el respaldo completo de las declaraciones juradas que darían fe del acto de actualización. Finalmente, se genero esto mediante una operación de incorporación automática o verificación tardía por parte del Servicio Electoral, razón por la cual modificó los domicilios a todos los electores, según los datos que remitía el Registro Civil.

En el contexto de la polémica generada, debemos señalar que Chile no constituye una excepción a otras crisis similares en Latinoamérica, que han llevado a la intervención de organismos internacionales, tradicionalmente OEA, pero recientemente la Corporación Latinobarometro, en países como: El Salvador el año 2007, el Estado Plurinacional de Bolivia el 2008, la Republica de Guatemala el 2010, la República del Paraguay el 2010, Republica Dominicana el 2012, Grenada el 2013 y finalmente en la Republica Dominicana el 2016.

Finalmente, debemos abordar los desafíos de una sociedad transparente e informada y apuntar a reformas que nos permitan enfrentarlos con mayor éxito. Con la finalidad de ordenar estas propuestas, resulta central adoptar algunas decisiones vinculadas con la organización de los actores partícipes del proceso electoral, particularmente la ubicación que debería tener el Registro Civil. En este sentido debe adoptarse la decisión política y técnica, si este Registro debe seguir siendo un servicio dependiente de un Ministerio del Gobierno o constituir una institucionalidad separada, sea como una Agencia independiente o repartición del actual Servicio Electoral. Por su parte, las reformas  de naturaleza estrictamente técnica, se vinculan con una radical transformación del sistema de registro y votación en el país, vale decir, avanzar hacia el mundo del voto sustentado en un sistema informatizado, mas conocido como “voto electrónico”. No podemos en este punto obviar aquel fallo del 3 de marzo del 2009 en Alemania, que hizo retornar todo el sistema de sufragio de la modalidad informática a la tradicional en papeleta, fundado básicamente en la imposibilidad de cualquier ciudadano de escrutar el mecanismo de “traducción” de la voluntad expresada, con la reflejada en el resultado. Sin perjuicio de este impasse jurisdiccional alemán, no cabe duda que los sistemas informáticos han ido progresando a pasos agigantados, generando formulas de respaldo material, que garanticen un adecuado escrutinio de fiscales o apoderados partidarios. En este sentido, la modificación del mecanismo de votación tradicional, a un sistema “electrónico” tiene variadas ventajas, más aun si tiene la capacidad de integrar la identificación biométrica.

¿Cómo puede ser el futuro? En el cercano, la existencia de sistemas integrados de identificación y votación, donde la documentación habitual (cedula de identidad) sea innecesaria, dado que bastara utilizar la biometría, por ejemplo huella dactilar, para “abrir” el sistema en la maquina de votación, la cual podría desplegar la “papeleta virtual” especifica del elector, independiente del lugar donde este se encuentre. Imaginemos un ciudadano alejado de su recinto tradicional de votación, que arrepentido de su conducta negligente con el proceso decisorio, quiere ejercer su sufragio, este solo tendría que recurrir a cualquier local de votación cercano, colocar su huella dactilar en un lector y a continuación, desplegada “su” boleta electrónica, ejercer su derecho a plenitud y siendo el resultado especifico, incorporado virtualmente en la totalización de su mesa respectiva. Como podemos apreciar de este episodio ficticio, la expansión material del derecho al sufragio, así como la disminución de las objeciones en los votos al momento de ser escrutados, son algunas de las ventajas que un modelo como este puede significarnos.

Confiemos que las reformas necesarias, por lo menos algunas de ellas, puedan llevarse adelante a partir de la incidencia actual y que no debamos encontrarnos ante una crisis, que ponga por primera vez desde el retorno a la Democracia, la legitimidad de origen de las autoridades electas en entredicho.



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