Lunes 20 de Noviembre de 2017

Transpacific Partnership: como “más” a veces no es “mejor”

Por: Gabriel Henríquez - 08-02-2016

Existen dudas razonables sobre la conveniencia del Transpacific Partnership (TPP) para Chile, en particular por los acotados beneficios comerciales con países con los cuales ya tiene acceso preferencial, y sobre todo por la extensión del acuerdo a temas regulatorios de mercados financieros, régimen de inversiones e intrusivas normas de patentes y propiedad intelectual. De no sumarse otros países asiáticos que incrementen sustancialmente los beneficios de las rebajas arancelarias del acuerdo o que Estados Unidos relaje la insistencia en las normas que limitan la regulación autónoma, más allá de los acuerdos suscritos hasta ahora, el TPP sería altamente costoso y con un bajo beneficio comercial.

Orígenes

El TPP es una extensión al Acuerdo Comercial Pacific Three Closer Economic Partnership, más conocido como P4, cuya negociación comenzó el 2002 en el contexto una cumbre de APEC en México, entre Nueva Zelanda, Singapur y Chile. Luego se agregaría Brunei el 2005. Este es en realidad es el verdadero acuerdo novedoso a nivel internacional, pues es el primero que compromete a las Américas con el Asia Pacífico en un vínculo comercial formal. El P4 y el TPP no pertenecen formalmente al contexto del APEC, aunque se considera como una hoja de ruta para el establecimiento de una Área de Libre Comercio del Asia-Pacífico en un futuro. El P4 afecta al tránsito de bienes, reglas de origen, facilitación comercial, medidas sanitarias y fitosanitarias, barreras técnicas al comercio, comercio de servicios, propiedad intelectual, compras públicas, y política de libre competencia. Se espera, entre otras medidas, la desgravación arancelaria a cero entre los miembros para el año 2015.

En 2008, los Estados Unidos entraron en conversaciones con el P4 respecto a liberalización comercial y en servicios financieros. Sin embargo, las autoridades norteamericanas insistieron que, en vez de incorporarse al marco regulatorio del P4, las nuevas negociaciones involucrasen la firma de un acuerdo separado, el TPP, el cual involucraría a los países que se han sumado hasta hoy: Vietnam, Australia, Perú, Malasia, México, Canadá y Japón.

El TPP

Desde el  2010 ha habido 15 rondas de negociaciones. El objetivo es la firma de un novedoso acuerdo comercial que prácticamente eliminaría los aranceles entre los miembros y comprometería a los signatarios a reformas regulatorias sin precedentes, como por ejemplo, fuerte protección a inversionistas extranjeros, amplias salvaguardas para dueños de patentes, y limitaciones a subsidios a empresas estatales.

Sin embargo, la insistencia norteamericana en lograr una “integración profunda” ha degradado las negociaciones y ha oscurecido el objetivo principal del acuerdo que es (meramente) facilitar el movimiento de bienes y servicios a través del Pacífico (Santiago Times, 02/2013). En efecto, a pesar de la perturbadora secrecía bajo la cual se negocia el acuerdo, los documentos filtrados al  público dan cuenta de tensiones que se han generado por las proposiciones norteamericanas en áreas de protección de inversiones, derechos de propiedad intelectual y política de libre competencia que limitaría a los Estados miembros, en particular aquellos en desarrollo, para intervenir y regular sus mercados con el fin de incrementar la competitividad de las firmas nacionales.

En el área de inversiones, estas tocan la balanza de pagos directamente en el sentido que los inversores extranjeros podrían mover capital libremente y sin impedimentos a través de territorios. En consecuencia, controles de capital, como impuestos o requerimientos para mover activos financieros, estarían siendo amenazados, alimentando la posibilidad de que se generen desbalances producto del capital especulativo y de corto plazo, particularmente en los países más vulnerables. Esto, pese a que los controles de capital fueron una herramienta utilizada exitosamente por países en desarrollo, particularmente luego de la crisis Asiática. Más aun, el acuerdo incrementa el poder de firmas extranjeras para demandar a los Estados cuando sientan su protección ha sido violada.

Sin embargo, es en el terreno de derechos de propiedad intelectual donde se ha generado más protestas desde ONGs y académicos. La propuesta norteamericana requeriría a los signatarios otorgar protección de patentes por productos farmacéuticos en un cierto tiempo luego de que la patente haya sido otorgada en algún otro país miembro. Esto va más allá de las provisiones de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y del NAFTA, que ya es bastante más extensivo que los regímenes de la OMC. En efecto, la regulación de patentes farmacéuticas limitaría la disponibilidad de productos genéricos y, por efecto monopólico incrementaría, el costo de las medicinas en los países del TPP. En aspectos como el acceso a tecnologías del conocimiento y asimilación de tecnologías foráneas el articulado podría proveer restricciones adicionales a las ya existentes en los TRIPS que dificultarían aún más el uso, replicabilidad y adaptación de tecnologías. Relacionados a esto es la libertad de internet, donde probablemente emerjan regulaciones tipo SOPA para limitar el acceso a software y el intercambio entre usuarios.

La peculiar posición chilena en el TPP

Hasta ahora una de las oportunidades de Chile sería el funcionamiento de las reglas de origen. En el sentido de que bienes que ingresan a un país miembro puedan ser re-exportados bajo el régimen del acuerdo, generalmente estas requieren algún grado de “origen” o manufacturación en el país signatario. Esto serviría fundamentalmente para incrementar las exportaciones y la productividad vía aplicación de manufacturación a productos importados. Sin embargo, tal aspecto requiere diversificación en la producción que permita, mediante el uso de nuevas tecnologías, darle valor agregado a productos intermedios o básicos que puedan ser importados desde otros países. Queda la duda de si en el mediano plazo Chile estaría en posición de incrementar su potencial en pequeña industria para beneficiarse de las reglas de origen TPP —y otros acuerdos— en el contexto latinoamericano.

El TPP para Chile en términos de acceso a mercados tiene pocos beneficios. Es el menos favorecido entre los negociantes debido a que ya se cuenta con acceso preferencial a los países negociantes a través de otros acuerdos.  En una primera etapa el acuerdo provee beneficios a las pequeñas economías que compiten con China y proveen al mercado norteamericano, como Vietnam, Malasia y Perú; pero mucho menos para Nueva Zelanda y Chile (Petri, Plummer, & Zhai, 2011) Para incrementar los beneficios para Chile deberían aumentar los países asiáticos integrados al Acuerdo o disminuir el costo de las provisiones más allá de las disciplinas de la OMC.

Otro aspecto fundamental es que mientras Estados Unidos inicia negociaciones con nuevos socios, re-negocia el TLC vigente con Chile. Esto significaría que cualquier concesión obtenida en el TLC bilateral sería reemplazada por una probablemente más restrictiva. Esto emerge particularmente por el contexto político en el cual se firma el acuerdo. El acuerdo bilateral del 2003 estratégicamente no significaba una ganancia importante para Estados Unidos, por tanto existió un clima relativamente deferente para Chile, particularmente en industria cultural, salud pública (uso de importaciones paralelas de medicamentos) y propiedad intelectual. Como menciona el ex negociador Osvaldo Rosales, si el TLC Chile-EE.UU. fue tan bueno, no habría para qué negociarlo otra vez (Cooperativa, 06/2013).

En la actualidad existe un contexto estratégico completamente distinto al del acuerdo bilateral. EE.UU. está enfocado en ligar Asia Pacífico con América – en el contexto de la competencia con China por el Pacífico-. En efecto, por el enorme tamaño de mercado en cuestión, existe una presión más fuerte por parte de firmas financieras, de servicios y bienes como productos farmacéuticos que moldean un ambiente más agresivo, naturalmente diferente a aquél con un pequeño país como Chile en un contexto bilateral.

En caso de relajarse las normativas relativas a régimen de inversiones, liberalización financiera y balanza de pago, significaría restricciones al Banco Central para aplicar controles de capitales, la fácil instalación de bancos extranjeros en Chile, eventualmente afectando la efectividad de regulaciones macroprudenciales en el sistema financiero e incrementando la vulnerabilidad ante eventuales shocks externos. (Cooperativa, 06/2013).

La competencia comercial global, China y el lugar de Chile

Si para varios analistas el resultado de la negociación de la Organización Mundial del Comercio, en 1994, fue en detrimento para los países en desarrollo debido a la negociación de aspectos más allá de las tradicionales barreras al comercio hasta llegar a inversiones, TRIMS (Agreement on Trade Related Investment Measures), y propiedad intelectual, TRIPS (Agreement on Trade Related Intellectual Property Rights), consideremos que en la negociación habían países en desarrollo lo suficientemente poderosos para prevenir un resultado peor (más la Unión Europea). Tal configuración no se encuentra en el escenario del TPP. La mayoría de los países signatarios han sido anteriormente integrados a la estrategia de pivote de EE.UU. en el Este de Asia, por tanto no existe una posibilidad de balance político a demandas extensivas (de ahí se explica el actual estancamiento de Doha).

Desde la fundación de la OMC Estados Unidos, la Unión Europea y Japón han presionado para incrementar la intrusividad de los acuerdos en propiedad intelectual e inversiones. Durante los 1990s los países OECD estuvieron a punto de concluir un Multilateral Investment Agreement (MIA) que traía consigo una disminución en la regulación de inversores extranjeros, aspecto que generó rechazo de varias organizaciones de la sociedad civil. Últimamente el Acuerdo no fue firmado por Francia y quedó en el aire. Sin embargo, subsecuentemente esas directrices han servido al impulso otorgado a las nuevas rondas de negociaciones de la OMC (Shadlen, 2009). Al respecto, los famosos “temas de Singapur”, de 1996, forman el paquete de nuevas reglamentaciones de interés de los países desarrollados a profundizar la liberalización comercial en países en desarrollo, una de las grandes causas del estancamiento de las rondas de la OMC por el rechazo de estos últimos.

Como se podrá apreciar el gran ausente del Acuerdo es China. Para entender esto hay recordar que desde el 2008 EE.UU. ha decidido priorizar el Pacífico, mientras lentamente retira el fuerte enfoque en Medio Oriente. El TPP forma parte de esta ofensiva. Pero adicionalmente, por el Atlántico, EE.UU. avanza en otro macro-acuerdo: el “Transatlantic Partnership” con la UE. Si bien el TPP responde a un interés estratégico más amplio de cara a China, el segundo complementaría este en el establecimiento de nuevas reglas comerciales, en Oriente y Occidente, que irían más allá del contexto OMC de la estancada ronda de Doha donde la actitud de los miembros ha sido, más bien, la firma de acuerdos regionales y bilaterales de comercio. En el contexto norteamericano, más la crisis financiera, esto significa el deseo de incrementar el acceso a mercado de las firmas de servicios norteamericanas y proveer nuevas reglas que probablemente sirvan de poderoso complemento (o de algún modo en substituto) ante las negociaciones OMC.

Por otra parte, algunos analistas creen que el TPP es un instrumento para retraer a China al periodo previo a su ascensión a la OMC en 2001, debido a que, para Estados Unidos, no ha alterado la manipulación de su divisa, ni dejado de apoyar a sus empresas estatales, tampoco ha respetado completamente las reglas de propiedad intelectual. Así sería necesario primero excluirlo y, en segundo lugar, si desease integrarse, demandar concesiones onerosas que van en el camino de enmendar sus prácticas comerciales e industriales. (Financial Times, 05/2013).

Con todo, al final del Acuerdo eventualmente existirán varias excepciones para compensar las irrenunciables protecciones de los mercados más poderosos como el arroz para Japón, el azúcar para Estados Unidos y los productos lácteos para Canadá, lo que podría dar esperanzas de que se relaje la intrusividad en la regulación doméstica de sectores claves como la salud pública y estabilidad financiera.

Los negociadores se han puesto como plazo octubre de este año para completar las negociaciones. De no existir relajamientos en propiedad intelectual y aspectos de regulación financiera, la firma del acuerdo por parte de Chile se debería solamente a aspectos de reputación con poco análisis de costo beneficio. Esto no sólo respecto al presente, sino también al futuro, cuando algún gobierno desee diversificar la producción hacia mayor contenido tecnológico y se encuentre inhabilitado para copiar, innovar y proteger.

Si el objetivo de Chile es obtener acceso a mercados, claramente el acuerdo como aparentemente existe hoy no genera ningún beneficio importante. En otras palabras, más no siempre es mejor.

Referencia

  • Petri, P., Plummer, M., & Zhai, F. (2011, Octubre 24). The Trans-Pacific Partnership and Asia-Pacific Integration: A quantitative assessment. Retrieved from East-West Center: http://www.eastwestcenter.org/sites/default/files/private/econwp119_2.pdf
  • Shadlen, Kenneth. (2009). Chapter 5 : Resources, Rules and the International Political Economy: The Politics of Development at the WTO. In Joseph, Kinley and Waincymer "The World Trade Organization and Human Rights"


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